Ester Limonad
Programa de Pós-Graduação em Geografia
Universidade Federal Fluminense
ester_limonad@yahoo.com
Jorge Luiz Barbosa
Programa de Pós-Graduação em Geografia
Universidade Federal Fluminense
RESUMO
O objetivo deste ensaio é subsidiar a compreensão das
formas particulares de produção do espaço urbano nas cidades brasileiras e as
implicações que o “Estatuto da Cidade”, em termos do Direito à Cidade, acarreta. Entendemos ser necessário, assim (i)
situar, primeiro, nossa perspectiva analítica em relação às idealizações sobre
o “Estatuto da Cidade” e a busca pela cidade ideal. Isto posto, trataremos de
(ii) estabelecer alguns parâmetros metodológicos e proceder a uma diferenciação
entre os diferentes agentes e circuitos de produção do espaço social - relacionados aos diferentes momentos da
reprodução social; que permitam-nos.(iii) debruçarmos sobre o “Estatuto da
Cidade”, e refletir sobre as possíveis conseqüências de sua implementação e o
que poderia ter sido, não fossem os vetos
e emendas. E, (iv) para finalizar faremos algumas considerações teóricas
iniciais, com base nas contribuições de Lefebvre, que permitam-nos situar,
ainda que de maneira provisória, o “Estatuto da Cidade” em relação à
possibilidade de reconquista do valor de uso e apropriação da cidade por parte
de seus habitantes.
ABSTRACT
This paper
aims to contribute to grasp urban space peculiar ways of production in
Brazilian cities and the implications of the “Statute of the City” in terms of
the Right to the City. We understand it is necessary, then, (i) first, to situate our analytical perspective
in relation to the idealizations on the “Statute of the City” and the search
for the ideal city. Thenceforth, (ii)
it will be necessary to establish some methodological parameters and to make a
differentiation between the different agents and social space circuits of
production - related to the different moments of the social reproduction; this
will allow us. ( iii) to lean over the “Statute of the City” and think about
the possible consequences of its implementation and what could have been, if
there were no vetoes and amendments. And, (iv) to conclude we will make some
theoretical first remarks, based on the contributions of Lefebvre, which allow us to locate, although in a provisory
manner, the “Statute of the City” in relation to use value reconquering
possibility and the city appropriation by its inhabitants.
“Estatuto da Cidade” – Poder Local
- Produção do Espaço – Direito à Cidade – Espaço Urbano
Falar a respeito da cidade, revelar seus significados e,
sobretudo, apontar seus possíveis rumos apresentam-se como desafios
permanentes. Debater a cidade remete-nos às tensões, conflitos e contradições
políticas que emergem do modo de realização do ser e do estar urbano. Condição
que faz-nos pensar o espaço urbano como campo de encontro de realidades, ideais
e, sobretudo, virtualidades; um campo onde atores desiguais em disputa pelo
espaço defrontam-se, um campo onde a dominação do espaço e suas possibilidades
de apropriação social entram em
confronto.
As formas de apropriação, domínio e uso nas cidades
brasileiras conformam, como define Santos (1977), a estrutura urbana e a
distribuição espacial da população, e contribuem para que, em linhas gerais,
particularmente nas grandes cidades, populações de elevado poder aquisitivo
concentrem-se em áreas centrais que, dotadas de equipamentos e serviços
urbanos, se valorizam e estimulam as atividades dos empreendedores
imobiliários. Conforme estes, com a
meta de maximizar seus lucros, ao buscar verticalizar as construções, esgotam
áreas centrais ou privilegiadas por suas externalidades, e geram
simultaneamente uma densidade excessiva bem como terrenos ociosos à espera de
valorização, enquanto as periferias expandem-se extensivamente em áreas
carentes de infra-estrutura básica[1],
através da multiplicação de cinturões de bairros pauperizados, com ocupações,
favelas, grilagem e loteamentos clandestinos.
A densificação vertical e expansão horizontal
conjugadas contribuem para agravar os problemas de uso da cidade, herdados da
incapacidade do poder local em satisfazer as demandas dos diferentes setores
produtivos; da impossibilidade do Estado em implantar a infra-estrutura urbana
necessária; bem como estas práticas dificultam a aquisição de terrenos por empresas
habitacionais privadas e governamentais. Tal situação limita o direito à
moradia dos trabalhadores, cujas condições são bem conhecidas: longínquos
conjuntos habitacionais (...se o rendimento for suficiente); auto-construção
(...se a aquisição do lote for possível); ou, no limite, resta-lhes a ocupação
de terras alheias.
Durante os últimos anos esta situação agravou-se com
ocupações organizadas em terras urbanas por trabalhadores em luta pelo direito
de morar. Tal estado de coisas tornava premente a regularização fundiária e a
garantia do direito de uso do solo urbano. Neste contexto, o “Estatuto da
Cidade”[2]
desde sua aprovação pelo Congresso Federal, em julho de 2001, tem sido
celebrado como um marco decisivo na legislação urbana, na prática de
planejamento e na defesa e preservação do ambiente urbano.
Esta lei traz inovações no âmbito da legislação e gestão
urbana e regularização fundiária – relativas ao uso e ocupação do solo, à
participação dos cidadãos nas tomadas de decisão e ao usucapião urbano.
Todavia, apesar de tender a ser encarada como o nectar plus ultra para a solução dos problemas que afligem muitas
das grandes e médias cidades brasileiras[3];
o “Estatuto da Cidade” traz, entre seus instrumentos, dispositivos que podem
contribuir para um agravamento dos problemas a que se propõe sanar. Parece-nos
que alguns de seus mecanismos legais estão mais direcionados a controlar o
crescimento urbano do que a incentivar o desenvolvimento urbano. Portanto,
apesar de seu potencial para coibir ameaças a áreas de preservação ambiental e
estabelecer direitos legais em relação ao direito à moradia, determinados
dispositivos do “Estatuto da Cidade” podem ganhar, contraditoriamente,
contornos perversos; já que cabe aos cidadãos reivindicarem permanentemente o
direito de participar e aos governos locais definir o significado da função
social da propriedade, assim como planos diretores e outros dispositivos
específicos. Assim, as possibilidades
abertas por este instrumento legal para o combate eficaz contra uma propalada desordem urbana exige o
reconhecimento crítico do discurso e práticas que referenda e legitima.
Historicamente tentativas legais de controle de uso e
ocupação da terra urbana, mormente em grandes cidades, geram manifestações
favoráveis e adversas de distintos setores sociais na defesa de seus
interesses. Para não permanecermos no terreno das conjecturas e no sentido de
compreendermos as múltiplas implicações e nuances decorrentes do cumprimento de
uma lei como o “Estatuto da Cidade” é necessária sua interpretação não só como
um produto possível de embates entre campos de forças, mas também sua localização política na reprodução de relações sociais de produção
demarcadas entre as formas de apropriação e uso social e as formas de dominação
e mercantilização do espaço urbano. Uma vez que entendemos que é na cidade onde
se opõem diferentes estratégias, que oscilam entre sua apropriação enquanto
valor de uso e sua mercantilização com a subsunção do valor de uso ao valor de
troca, o que faz com que a cidade torne-se além de lugar do consumo um objeto
de consumo.
É preciso considerar, portanto, que a cidade sob a
égide do sistema capitalista é tratada como uma mercadoria passível de ser
loteada e vendida aos pedaços. Sua legibilidade é fragmentada, reproduzindo de
forma ampliada a alienação do trabalho social. Entretanto, esta legibilidade é
uma condição do controle e disciplina por parte dos governantes e, ao mesmo
tempo, possibilidade da apropriação da cidade como Obra - valor de uso - por
parte de seus habitantes.
Entendemos que a legibilidade sempre teve um peso
importante nos mecanismos de poder e controle social (Limonad &Randolph,
1999:8). Esforços envidados no sentido de tornar a cidade legível significaram
e significam, ainda hoje, mapeá-la, torná-la cogniscível, governável e mesmo passível
de controle e disciplina (vide Santos, 1988),
seja numa escala mais geral dos acontecimentos, ou mesmo na escala de
sintaxes banais - ruas, monumentos,
paisagens, etc... – (v. Cullen, 1971) -
e de suas composições sígnicas ( v. Benjamim, 1994). Mesmo no passado,
segundo esses autores, esta legibilidade pressupunha o conhecimento por parte
dos habitantes das cidades de um código de significados, sintaxes,
reconhecimentos sensíveis do espaço que não se originavam no próprio local e
tempo, mas que lhes permitia apropriar-se da cidade enquanto valor de uso.
Segundo Lefebvre (1991:48), este código começa a ser rompido e deturpado com o
advento do capitalismo e a transformação da cidade em valor de troca, conforme
as novas práticas espaciais anulavam as marcas deixadas pelo uso e coisificavam
o sentido da experiência urbana.
Neste sentido, é nossa hipótese, que a
"coisificação" e mercantilização das cidades está acompanhada por uma
crescente dificuldade de sua legibilidade e apropriação enquanto valor de uso,
lugar da festa e do encontro e direito à diferença (Lefebvre, 1969: 78-79), na
medida em que seu valor de uso é subsumido pelo valor de troca.
Portanto, para podermos contribuir para a compreensão das
formas particulares de produção do espaço urbano nas cidades brasileiras e as
implicações do “Estatuto da Cidade” em termos do Direito à Cidade, entendemos ser necessário (i) situar, primeiro,
nossa perspectiva analítica em relação às idealizações sobre o “Estatuto da
Cidade” e a busca pela cidade ideal. Isto posto, trataremos de (ii) estabelecer
alguns parâmetros metodológicos e proceder a uma diferenciação entre os
diferentes agentes e circuitos de produção do espaço social - relacionados aos diferentes momentos da reprodução
social; que permitam-nos.(iii) debruçarmos sobre o “Estatuto da Cidade”, e
refletir sobre as possíveis conseqüências de sua implementação e o que poderia
ter sido, não fossem os vetos e
emendas. E, (iv) para finalizar faremos algumas considerações teóricas
iniciais, com base nas contribuições de Lefebvre, que permitam-nos situar,
ainda que de maneira provisória, o “Estatuto da Cidade” em relação à
possibilidade de reconquista do valor de uso e apropriação da cidade por parte
de seus habitantes.
Cabe situarmos, inicialmente, o “Estatuto da Cidade” como
um discurso sobre a cidade, uma representação do espaço que busca definir,
delimitar e estabelecer as práticas espaciais plausíveis e possíveis. Neste
sentido, devemos lembrar que a
polissemia dos discursos e das práticas de intervenção no espaço social – em
particular no espaço urbano - constituem, evidentemente, um campo de forças que
definem e redefinem o sentido do urbano na experiência humana. Portanto, o
urbano é não-somente um objeto de estudo de práticas sociais espacializadas, mas
a manifestação de diferentes práticas sociais espaciais mediadas pela forma /
conteúdo de apropriação e uso do espaço socialmente construído.
É preciso, assim, reconhecer a cidade como este campo de
forças que, por sua vez, remonta a toda uma tradição de pensar a transformação
da sociedade a partir da cidade. Podemos,
à guisa de introdução, relembrar as obras de Platão - República,
Timeu e as Leis – através das quais a
sociedade é pensada ( e idealizada) através da cidade pensada como um estatuto
de razão ética, ou mesmo Aristóteles (A
Política), que compreendia a cidade com um bem que exprimiria o
sentido de uma comunidade política. A tradição fundada na filosofia clássica grega - pensar cidades
ideais como possibilidade de sociedades
ideais - é rediviva no Humanitas do
Renascimento. A cidade como obra de arte emerge nos projetos arquitetônicos de
Alberti (De re edificatoria,1455), de Martini (Tratado da arquitetura e da arte militar, 1479), Cataneo (A Arquitetura, 1570), Palladio (Os Quatro Livros da Arquitetura), entre
outros, cuja ambição maior era construir um objeto estético à luz da razão
humana. É neste momento que a arte e a ciência traçam encontros e fazem da
cidades ideais o lugar privilegiado de uma razão estética.
Foi durante o século XIX – justamente nos albores da
modernidade burguesa – ganhou luz e
força a retomada de projetos urbanos ideais como instrumento de superação das
contradições postas na realidade concreta. Os dramáticos impactos sócio-espaciais
da Revolução Industrial - êxodo rural, crescimento vertiginoso de cidades,
pobreza dos trabalhadores fabris, destruição do artesanato corporativo, criação
de um mercado de terras urbanas etc – sinalizavam mudanças radicais nas
principais cidades européias. Foi neste contexto que o movimento socialista
apresentou projetos utópicos, que buscavam construir um novo espaço para
superar as desigualdades sociais. Claude-Henri de Saint Simon (O sistema Industrial), Charles
Fourier (Tratado da Associação Agrícola
Doméstica), Robert Owen (Comunicado
ao Condado de New Lanark) e Etienne Cabet (Viagem a Icária) destacaram-se na formulação de modelos de
convivência coletiva com caráter harmônico e
igualitário que muitas vezes suprimiam e sufocavam qualquer
individualidade ou diferença. Das obras destes autores emergiam paraísos geométricos demarcados por
regras rígidas e absolutas que configuravam desenhos urbanos regulares e
uniformes. K. Marx e F. Engels definiam tais postulações como sonhos engenhosos destinados a encher
marmitas do futuro, uma vez que apareciam como uma verdade absoluta
independente do tempo, do espaço e das próprias condições da história humana.
Nas cidades ideais clássicas o homem é o principal agente
da transformação do espaço e, decorrente disso, da própria cidade. Não se pode
dizer o mesmo das cidades ideais modernas, onde a técnica ergue-se com poder do
Leviatã. Não é sem razão que Le Corbusier concebe a cidade como uma máquina de morar, capaz de atender a
todas necessidades e desejos
fundamentais das sociedades. O combate à desordem social, aos males da
industrialização e as desigualdades econômicas exigiam, segundo aquele
arquiteto suiço, a reformulação radical das cidades rumo a uma nova ordem onde
reinaria o equilíbrio, o conforto e a grandeza individual e coletiva.
A síntese das concepções urbanítiscas de Le Corbusier - a
Carta de Atenas - tornou-se um protocolo de ordenamento urbano que se impôs aos
diferentes cantos do planeta, ao estabelecer formas fixas, arbitrárias e
geométricas que galvanizaram a reprodução de uma vida cotidiana fracionada e
reificada no seio de nossas grandes metrópoles. Os ideais presentes na matriz corbusiana foram subsumidos às
profundas contradições sócio-espaciais das sociedades modernas sem conhecer a
luz do dia.
É preciso reconhecer que apesar das cidades ideais constituírem
modelos metafísicos, elas são representações de ausências, perdas e
contradições da cidade real. Em contrapartida, as cidades reais aparecem como
expressão dos limites da sociedade, ao assumir transformações mais ou menos
radicais, que foram projetadas “fora” das condições políticas econômicas e
culturais presentes. O ideal e o real comportam relações que definem os limites
e as possibilidades do devir da cidade como espaço de diferentes
sociabilidades. Estamos demarcando referências críticas da relação espaço-tempo
na experiência humana. O ideal perfeito pode ganhar um novo significado quando
confrontado com o real; o que convoca o pensar da historicidade como uma
construção que emana das práticas sociais ...da história dos homens concretos e
não exclusivamente do mundo das idéias.
Nossa análise do papel do “Estatuto da Cidade” obedece
esta preocupação fundamental: fazer do ideal uma crítica dos limites do real e
do real um balizamento das possibilidades do ideal. Nesse sentido, o virtual é
localizado no campo da práxis, e
tornado presente como sinal de ruptura com as condições históricas. Desse modo,
o devir é interpretado como uma construção aberta de realizações possíveis e
impossíveis e, ao mesmo tempo, como uma construção crítica do real existente,
abrindo as comportas do imaginário social para a transformação radical do
presente-real na direção da emancipação humana.
Trataremos aqui de estabelecer alguns parâmetros
metodológicos que fundamentem e orientem nossa análise. Para este fim
apoiamo-nos nos trabalhos de Marx (1975), Topalov (1974) e Lamarche (1977), uma
vez que nosso objetivo é estabelecer alguns referenciais que permitam-nos
analisar o “Estatuto da Cidade”. Não é nossa meta, apesar de sua importância,
discutir o papel dos agentes e os processos responsáveis pela produção do marco
construído. Há que se ressaltar que diversos autores já trataram desta temática
em maior profundidade e detalhe, principalmente no concernente à problemática
brasileira[4].
As dificuldades encontradas pelo capital, trabalho e
Estado para dispor da terra urbana, dado o instituto da propriedade privada do
solo não são inéditas. No século XIX, ao tratar da junção entre capitalistas e
proprietários de terras, Marx assinalava:
"o poder...que deriva dessa propriedade fundiária,
quando na mesma mão se junta o capital industrial, capacita este a impedir praticamente de
residirem neste planeta os trabalhadores...Parte da sociedade exige da outra um
tributo pelo direito de habitar a terra, pois de modo geral na propriedade
fundiária se inclui o direito do proprietário de explorar o solo as entranhas
da terra, o ar e por conseguinte o que serve para conservar e desenvolver a
vida " (Livro III,
p.888)
Um século e meio se passou, os problemas permanecem, mas
em função do desenvolvimento tecnológico, e alteração qualitativa das necessidades
sociais e econômicas ligadas à produção, configuram-se hoje relações distintas.
Se no século XIX os agentes eram mais perceptíveis, hoje, há uma interpenetração
de interesses com uma superposição de papéis e funções que dificultam o
entendimento das presentes interações.
Parece-nos necessário tomar alguns cuidados preliminares
em nosso estudo, assim descartaremos a visão técnica, própria da prática de planejamento,
que nos limites da existência de uma infra-estrutura, identifica solo urbano
com solo edificável, classifica-o em categorias de uso, e ata-nos a descrições
das várias atividades urbanas. Por outro lado, o caráter dúbio da propriedade
privada deve ser considerado, por possibilitar a apropriação de rendas pelos
proprietários e seus usuários; e por ser um entrave, por vezes, à expansão e
localização das atividades econômicas, dada sua "escassez" ser regulada,
em princípio, externamente ao sistema econômico.
Na cidade a renda da terra[5]
realiza-se na utilização do solo tanto para fins industriais, comerciais,
quanto em atividades intrínsecas à reprodução simples da força de trabalho, e
articula-se ao próprio desenvolvimento da economia. Na produção do espaço
urbano a terra não só como espaço
físico da produção, mas também como insumo necessita de intermediários,
empreendedores, capazes de incorporar essa "mercadoria"
monopolizável e impulsionar o processo de construção.
A produção do espaço urbano no capitalismo está associada
à reprodução das relações sociais de produção – da totalidade, e neste sentido
atende à reprodução da família (o nível biofisiológico), a reprodução da força
de trabalho e a reprodução dos bens de produção. Os quais não devem ser vistos
separadamente, mas como diferentes momentos da reprodução social das relações
sociais de produção. Lefebvre (1991:33) assinala que o espaço social contém
representações específicas desta dupla ou tripla interação entre as relações
sociais de produção e reprodução: as práticas espaciais, as representações do
espaço e os espaços de representação.
As práticas espaciais abarcam a produção e a reprodução social das
relações de produção e as localizações específicas e conjuntos espaciais específicos
de cada formação social. As representações do espaço por sua vez estão ligadas
às relações de produção e à ordem que estas impõem, a serviço de uma estratégia
hegemônica, e portanto ao conhecimento, a um sistema de signos e códigos. Já os
espaços de representação corporificam complexos simbolismos, por vezes
codificados, por vezes não, ligados aos aspectos não-hegemônicos ou
clandestinos da vida social, e encontram-se no domínio do imaginário.
De fato, a partir desta interação tripartite podemos pensar
a produção do marco construído e situar
o “Estatuto da Cidade” enquanto parte das representações do espaço, na medida
em que contribui para a reprodução das relações sociais de produção e atende a
uma estratégia hegemônica que faz prevalecer a lógica do valor de troca da
representação do espaço em detrimento do valor de uso relacionado aos espaços
de representação. As práticas espaciais que abrangem os conjuntos espaciais
específicos de cada formação e as infra-estruturas correspondem no caso a vários
circuitos produtivos que envolvem diferentes agentes com distintos papéis,
superpostos ou complementares, entre os quais destacam-se:
a)
a
produção de infra-estruturas e de habitações pelo Estado – onde os agentes são
as instituições governamentais e o sistema de crédito e financiamento
habitacional;
b)
a
produção imobiliária de grande e médio porte viabilizada pela captação de
financiamento pelo empreendedor – cujos agentes são os promotores imobiliários,
os grandes proprietários fundiários, os empreendedores imobiliários, o sistema
de financiamento habitacional;
c)
a
produção dos pequenos construtores, de potencial relativamente reduzido se
considerados isoladamente, que por vezes realizam trabalhos por empreitada para
os empreendedores – onde os agentes principais são os pequenos construtores e
empreiteiros, os pequenos proprietários imobiliários e por vezes sistemas de
financiamento privados;
d)
a
produção “informal” de habitações auto-construídas, que responde às necessidade
de parcelas da classe trabalhadora com poder aquisitivo suficiente para
adquirir seja um terreno, seja uma casa auto-construída – cujos agentes são os
proprietários fundiários, os loteadores, os auto-construtores e eventualmente
aqueles que adquirem estas habitações ;
e)
a
produção “ilegal” de habitações referente às favelas, as invasões, etc... –
onde se defrontam proprietários fundiários e trabalhadores sem poder
aquisitivo.
Na produção do marco construído, portanto, defrontam-se e
por vezes agem combinadamente, ao nível geral os proprietários fundiários; os
agentes do sistema de promoção imobiliária, a indústria da construção civil e
os empreendedores imobiliários; o
Estado; os cidadãos, e entre estes aqueles mais segregados social e
espacialmente. Estudos do processo de produção de habitações mostram-nos as
especificidades dos diversos agentes produtores e como se apropriam das
rendas, lucros e juros[6].
Apesar das relações não se revelarem tão diferenciadas e embora haja uma
interpenetração de funções nesse processo, é de fato importante proceder a uma
diferenciação entre os proprietários incapazes de agilizar o processo de
produção de habitações - para quem a terra é principalmente valor de uso, dos
agentes para quem a terra é capital, valor de troca ou como coloca Topalov
(1974) devemos trabalhar com
classificações como proprietários capitalistas e não capitalistas.
Enfim, cabe lembrar que a terra é um bem natural,
essencial à organização da cidade, e condição necessária para sua existência,
porém não é meio de produção como no campo. O solo urbano é uma mercadoria
particular. Por não ser reprodutível, as características naturais de cada
terreno possuem um caráter único. Por não se transportar pelo ar como tomates o
mercado fundiário e a apropriação de rendas tem um comportamento particular. Por
não poder ser reproduzida pelo homem, em principio não tem valor (MARX, Livro
III, 1975) e seu preço não será expressão de seu valor. Mas, é por existir a
propriedade privada, com base nas relações sociais de produção, que o solo
adquire um preço, e possibilita a geração de rendas aos proprietários
fundiários e sobrelucros aos promotores do processo de produção do marco
construído.
Para vários autores o capital da construção civil,
produtor de edificações, seria o responsável pela formação de rendas. Marx ao
tratar da renda da terra diferencia a renda da terra do juro do capital fixo
incorporado ao solo, por este poder se constituir em um suplemento à renda
fundiária - independente da renda do solo paga pelo direito de usar a terra e
não pelo que ali está construído. A formação da renda pressupõe um processo
ininterrupto de uso do solo, a edificação apenas viabiliza o uso do solo para
atividades produtivas no espaço urbano.
Neste sentido importa diferenciar o solo urbano, chão, do solo equipado,
onde há uma cristalização de trabalho, e representa um capital social fixo
imobilizado.
Torna-se claro a partir do que expusemos sucintamente
acima que no espaço da cidade defrontam-se diferentes agentes em condições
desiguais de acesso ao solo urbano equipado, bem como às possibilidades de
financiamento imobiliário e ao usufruto da cidade.
O “Estatuto da Cidade” parte de um diagnóstico que
caracteriza a cidade como um caos a
ser superado através de práticas de ordenamento do território e
normatização segundo certos padrões que
se estabeleceriam como desejáveis e representativos da busca de uma cidade mais
igualitária, equânime ...enfim, civilizada.
Se, por um lado, esta nova lei significa
incontestavelmente um avanço na regulação do solo urbano, por outro lado, ainda
carrega em si uma série de questões que poderiam representar desvios em termos
da cidade desejável – em uma perspectiva de sua apropriação enquanto valor de
uso. Parece-nos que o “Estatuto da Cidade” contribui, antes de mais nada, para
regulamentar e normatizar a mercantilização da cidade com a possibilidade de o
poder público – no caso as prefeituras – apropriar-se de parte das rendas que
gera através de sua intervenção e disciplinarização da (re)produção do espaço
urbano materializado na cidade.
Temos que ter clareza, entretanto, que a situação atual,
em parte, é produto de intervenções mal feitas como ressalta Smolka
(1994:30-31). Entre diversas intervenções com resultados problemáticos este
autor destaca:
§
os
critérios de zoneamento como responsáveis pela segregação residencial, uma vez
que foram concebidos como um meio de preservar espaços urbanos para o uso das
elites e para mantê-los livres das
externalidades negativas geradas devido ao crescimento e expansão da cidade;
§
um
padrão vertical espacialmente truncado, característico da alocação de
investimentos públicos em infra-estruturas, que tem contribuído para o
adensamento e congestão urbana;
§
Os
padrões elitistas dos códigos de obras municipais, normas edilícias e a lei dos
loteamentos (Lei 6.766), que por seu
elevado grau de exigência e falta de flexibilidade contribuem para a expansão
da cidade ilegal e informal através da disseminação dos assentamentos ilegais
em áreas não-urbanizadas em flagrante desobediência à legislação.
§
Aos
quais acrescentamos a correlação entre o coeficiente de aproveitamento, taxa de
ocupação e gabarito, que podem levar ao remembramento de pequenos lotes ou ao
desmembramento de grandes áreas – com a expulsão dos pequenos proprietários
não-capitalistas.
No âmbito do “Estatuto da Cidade” o Estado é encarado
como interventor, ordenador e
controlador, neste sentido esta lei propõe uma articulação entre os três níveis
de poder, ao mesmo tempo em que deixa definições e especificações a cargo do
poder local, e abre uma perspectiva de participação para a população e grupos
organizados.
Por um lado, o “Estatuto da Cidade” abre um amplo espaço
para injunções políticas de ordem local e conjuntural voltadas para atender
interesses específicos ao delegar ao poder local a responsabilidade de definir
a “função social da propriedade” – essencial para a implementação de diversos
instrumentos jurídicos do “Estatuto da Cidade”, bem como a atribuição de
estabelecer as alíquotas devidas aos cofres públicos através da implementação da
outorga onerosa do direito de construir e das operações urbanas consorciadas
entre outras.
Por outra parte, a participação da população serve mais
para a validação e legitimação sob o selo democrático de práticas definidas
como desejáveis por setores hegemônicos. Pois, como sóe acontecer, esta
participação é passível de ocorrer ao nível das decisões táticas – referentes à
consulta relativa a implementação de ações localizadas – como é o caso dos
Estudos de Impacto de Vizinhança e Operações Consorciadas. Porém, esta participação não se faz ao nível
das decisões políticas e estratégicas – nível em que é tomada a decisão de
implementação destas operações. Ou seja, a população é chamada a opinar sobre
uma operação consorciada, um Estudo de Impacto Ambiental ou Estudo de Impacto
de Vizinhança, e a fazer sugestões, oferecer alternativas, solicitar
modificações, porém não lhe é dado decidir se é favorável ou não a
implementação de uma operação consorciada, ou ainda, se concorda ou não com a
outorga onerosa do direito de construir em áreas circunvizinhas entre outros
instrumentos. Ao que tudo indica, portanto, a participação no processo de
planejamento permanece limitada e subordinada aos interesses do governo vigente
ao nível local. Como sabemos é obrigatório às prefeituras disponibilizarem
Estudos de Impacto Ambiental à população interessada, no entanto, há um grande
hiato entre o que reza a legislação e as práticas da burocracia municipal –
assim, muitas vezes esta disponibilização irá depender dos compromissos políticos
existentes entre o poder local e a população.
A aplicação de diversos
instrumentos do Estatuto - tributários, financeiros, jurídicos e urbanísticos -
parte de uma identificação da cidade com a
sua infra-estrutura em que as densidades desejáveis, coeficientes de
aproveitamentos e outros fatores seriam dedutíveis a partir de uma
proporcionalidade direta entre os serviços implantados e as demandas de consumo
imediata e futura da população. A lógica
contábil parece ganhar força de um princípio ordenador do território urbano
e contribui para reforçar a visão dominante que concebe a cidade como mero objeto funcional.
Um dos fundamentos para a
implementação dos mecanismos do “Estatuto da Cidade” é a identificação de uma
retenção e ociosidade do solo urbano que beneficia a especulação imobiliária, e
a possibilidade do poder local assumir um papel mais ativo e se apropriar de
parte das rendas fundiárias. Com o
objetivo de coibir abusos na apropriação de rendas e na manutenção de áreas
ociosas o “Estatuto da Cidade” define mecanismos tributários e financeiros, a
saber o imposto territorial progressivo, a contribuição de melhoria e
incentivos e benefícios fiscais e financeiros – estes relacionados a outros
instrumentos jurídicos e políticos como a transferência do direito de
construir. Enquanto elementos de regulação introduz além das zonas especiais de
interesse social, concessão de uso, entre outras, o parcelamento, edificação ou
utilização compulsórios, o direito de preempção, o direito de superfície, a outorga onerosa do direito de construir e as
operações urbanas consorciadas.
A eficácia destes instrumentos é
discutível, neste sentido temos a discussão de
Smolka (1994:32-33) que salienta que “não há como se instituir o solo
criado se não se dispõe de uma base de conhecimentos capaz de produzir
informações adequadas sobre o valor real dos terrenos onde se realizam os
empreendimentos”. Suas observações mantêm a sua atualidade no que concerne à
outorga onerosa do direito de construir e as operações urbanas consorciadas. A
inexistência de uma base de informações atualizada, mesmo nas grandes cidades,
inviabiliza, ainda segundo este autor o imposto territorial progressivo.
E, por sua vez, as operações urbanas
consorciadas dependerão da idoneidade dos agentes públicos que as
implementam junto aos empreendedores
imobiliários.
Há ainda que se salientar que
terrenos ociosos são a base para a implementação de diversos mecanismos
previstos nesta nova lei, a questão que se coloca, porém é se o esgotamento das
áreas ociosas dado o aumento da densificação da malha urbana constitui um
cenário desejável para uma cidade em transformação? Parece-nos que este seria
um cenário plausível para uma sociedade estática. Assim, a manutenção de uma
reserva de áreas vazias pode contribuir para evitar no longo prazo
desapropriações onerosas (Smolka, 1994:35).
Como vimos até aqui, o “Estatuto
da Cidade” têm propósitos bem definidos,
entre os quais destacam-se a intenção de alcançar a regulamentação e
delimitação das zonas urbanas, definir áreas de expansão urbana, estimular a
urbanização privada, reforçar o poder local e criar mecanismos de legitimação
para sua intervenção através do estímulo à participação comunitária e à
formação de associações de moradores. A
implementação dos instrumentos tributários, jurídicos e políticos da nova lei
indica que deverá haver um leque de conseqüências entre as quais destacam-se:
§
o
reforço à lógica metropolitana, na medida em que via de regra cabe ao município
decidir sobre o “território sobre sua influência” (art. 2º incisos VII[7]
e VIII[8])
– o que em termos jurídicos pode extrapolar ou não o seu próprio território;
§
a
reorientação dos investimentos públicos
em infra-estrutura em conjunção com decisões tomadas junto à iniciativa
privada – enquanto estímulo para a ação dos grande empreendedores imobiliários
– o que torna imprescindível a idoneidade dos agentes públicos envolvidos;
§
a geração de um mercado fundiário com maior
fluidez, na medida em que através de vários de seus dispositivos atinge os
fatores de retenção do solo urbano e
contribui para limitar os terrenos disponíveis e esgotar os terrenos
ociosos.
Neste contexto os pequenos e
médios proprietários fundiários deixam de constituir um entrave para a produção capitalista da cidade, uma vez que a
expansão das zonas urbanas deverá se processar a partir da intervenção do
grande capital imobiliário e fundiário, que é quem constrói e vai passar também
a urbanizar. Com o “Estatuto da Cidade” o Estado passa a ser o responsável
pelas “regras do jogo” para a produção do marco construído. A articulação entre
poder local, construtores, proprietários e empreendedores imobiliários,
prevista nas operações urbanas consorciadas e nos consórcios urbanos, tende a
privilegiar o grande capital fundiário. Resulta daí que são alijados do mercado
imobiliário os proprietários que não conseguem promover o processo de produção
capitalista e os pequenos proprietários, que para se manter são obrigados a
entrar em acordo ou a se associar. Ou seja, irá depender das alianças políticas
no poder a sobrevivência dos pequenos proprietários nestas áreas. Uma vez que,
conforme a lei, é o poder público quem define as zonas estratégicas, pode
adquiri-las através do direito de preempção, bem como pode associar-se ao
capital imobiliário.
Enfim, apesar de reconhecer a
existência de desigualdades que se expressam em termos do que seria passível de
ser caracterizado como a cidade ilegal, o “Estatuto da Cidade” propõe
mecanismos de correção desta ilegalidade, seja através do usucapião especial de
imóvel urbano para os grupos de baixa renda, seja através da regularização
fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de interesse social.
Permanece obscuro, entretanto, o que irá acontecer com os assentamentos ilegais
e com as favelas. Deve-se ressaltar que cabe ao poder público definir o que
sejam projetos habitacionais de interesse social – sendo assim, vale lembrar
que nos primeiros dez anos após a criação do BNH, os projetos habitacionais de interesse social elaborados pela
tecnoburocracia estatal destinavam-se às faixas salariais entre oito e quinze
salários mínimos que constituíam uma demanda
efetiva da habitação como mercadoria.
Consideramos, portanto, que o
“Estatuto da Cidade” possui como referencial lógico a perspectiva de fundar uma
sociedade de iguais. As diferenças precisam ser abolidas através do acesso e
uso disciplinado de bens urbanos, sobretudo o solo e os equipamentos agregados.
A questão principal é que perante a lei todos parecem ser virtualmente iguais,
não há uma diferenciação entre pequenos e grandes proprietários, grandes firmas
de incorporação imobiliária e populações sem teto. Neste contexto, o corte
social da diferença resume-se a colocar de um lado os agentes da cidade ilegal,
caótica e desordenada e, do outro, os que clamam por lei, legalidade e
formalidade nas relações de apropriação e uso da cidade. Afinal, quem são os
representantes da cidade ilegal e desordenada? O espírito democrático propõe
uma legislação igual para todos, e esquece que entre as prostitutas e o papa há um universo de sujeitos históricos
que fazem da cidade o espaço de suas existências sociais.
É este conjunto de desconhecidos
que deixam imprecisos os limites entre a legalidade e a ilegalidade que, por
força dos vetos políticos, não foram contemplados de forma precisa e decisiva
no “Estatuto da Cidade”. Falamos da exclusão dos artigos 15, 16, 17, 18, 19 e
20 da Seção VI que definia a concessão de uso especial para fins de moradia de
áreas ou edificações públicas ocupadas por famílias de não-proprietários:
“Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de
até duzentos cinqüenta metros quadrados situadas em imóvel público, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição,
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de
uso especial para fins de moradia em
relação à referida área ou edificação, desde que não seja proprietário ou
concessionário de outro imóvel urbano ou rural” (Artigo 15, Seção IV (vetada),
“Estatuto da Cidade”)
Chamamos atenção especial para o artigo 16 que previa, inclusive,
formas coletivas de direito à habitação:
“Nas áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros
quadrados situadas em imóvel público, ocupadas por população de baixa renda
para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos
ocupados por cada possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia
será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam
concessionários de outro imóvel urbano ou rural”
A concessão de títulos de uso
especial seria, sem dúvida, um instrumento eficaz de reforma urbana que poderia
atender as reivindicações sociais de populações residentes em favelas, cortiços
e loteamentos irregulares, garantido-lhes o direito inalienável da moradia e,
principalmente, do seu território usado.
Entretanto, esta possibilidade foi radicalmente abortada, pois
contrariava o interesse público (sic
!).
Um outro exemplo de oportunidade perdida pode ser
identificado na supressão do inciso I do artigo 52 que previa como improbidade
administrativa a conduta de o Prefeito “impedir ou deixar de garantir a
participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil” nos
programas e planos de urbanização, estabelecendo assim o controle dos gastos e
atos públicos dos governos locais. O veto do inciso I do artigo reportado
garantiu, de fato, a continuidade da falta de transparência política dos
negócios de governo e a verticalização dos poderes locais.
A demarcação de fronteiras rígidas
entre o legal e o ilegal, entre o normal e o anormal, entre o formal e o
informal como um meio de regular do território usado, parece-nos ser um dos
principais pontos de partida da elaboração do Estatuto. Tais premissas de origem esquivaram-se em reconhecer
que o mundo legal (por exemplo, o código civil, o código de obras e, sobretudo,
o Estado) e seus instrumentos de ação (agências de intervenção e o próprio
planejamento urbano) são responsáveis pela produção da ilegalidade e
informalidade, pois as ocupações produtoras de favelas e periferias foram os
recursos possíveis – estratégias de sobrevivência - para abrigo dos deserdados
do mundo legal, normal e formal na desigual distribuição de recursos públicos.
Não podemos nos esquecer que,
historicamente, a transformação da cidade “ilegal” em legal possibilitou às
municipalidades aumentar a sua arrecadação através dos impostos territorial e
predial urbano e de transmissão de bens imóveis. Além da instrumentalização
econômica do espaço urbano, o exercício de criação da legalidade por parte do Estado tornou-se um exercício de
reordenamento territorial de populações indesejáveis nos segmentos mais
valorizados da cidade, através de remoções
técnicas e construções de conjuntos habitacionais em periferias distantes.
O apartamento territorial dos pobres
pode ser considerado, em larga medida, como o resultado mais objetivo da
criação da cidade legal.
A concepção de combate a ilegalidade e informalidade pode
converter-se em um curto espaço de tempo em um instrumento de opressão
contra os que vivem em habitações ilegais e informais que são integrantes em
sua maioria da classe trabalhadora mais explorada e oprimida. Isso não quer
dizer que os moradores de favelas e periferias não estejam interessados em
preservar juridicamente suas conquistas territoriais, pois isto significa a
consolidação dos espaços populares diante das investidas notórias de remoção. O
que queremos pautar é a discriminação dos espaços populares como ilegais,
subnormais, focos de insegurança, degradação ambiental, de tensão social que
geram o crescimento caótico da cidade – portanto, fora do padrão de civilidade
que requer a urbe moderna. Discriminação essa que abrigada em suas premissas de
origem impede, em sua sanha reguladora, a ocupação como ação legitima dos sem
teto e sem terra urbanos.
Os aspectos regulacionistas contidos no Estatuto
revelam-se como instrumentos de controle social voltados para disciplinar as
formas de apropriação do espaço urbano bem como podem servir para reduzir
conflitos sociais. Ora este combate aos ilegais e informais não se revela como
um ocultamento do outro? Não se revela como um projeto de uma cidade de iguais?
A forma lógica (regulada) e produtivista não se impõe sobre a forma da
diferença? O “Estatuto da Cidade” guarda, a despeito de todos os seus
importantes avanços, uma racionalidade pragmática, que se impõe como um dever-ser e não como um vir-a-ser, pois
estabelece formas fixas para o significado da cidade, ao negar a cidade como
uma escrita de práticas sócio-espaciais diferenciadas em redes multifacetadas
de apropriações e usos do território. Revela-se, então o significado radical do
Direito à Cidade:
O direito à cidade se manifesta como forma superior dos
direitos. Direitos à liberdade, à individuação na socialização, ao habitat e ao
habitar. O direito à obra (atividade participante), o direito à apropriação
(bem distinto à propriedade) se implicam no direito à cidade ( Lefebvre, O
Direito à Ciddae, p.220)
As formas lógicas e produtivistas ao hegemonizarem a cidade
encontram no “Estatuto da Cidade” um modus
operandis de defender-se e ocultar atrás das formas ilógicas e improdutivas
(terrenos vazios para especulação, portanto ilógicos e irregulares) seus
interesses cristalizados na metrópole. Estamos a assistir um certo pacto entre classes ou agentes urbanos,
onde prevalece a “boa” propriedade diante da “má” propriedade, o “uso regular”
e o “uso irregular”, enfim a busca pela cidade ideal e igualitária em uma
sociedade de desiguais. São mascarados nesses termos do debate e das práticas
regulacionistas do “Estatuto da Cidade” as tensões, conflitos e a contradições
entre o valor de uso e o valor de troca que permeiam a sociedade urbana.
Esquece-se, assim, que em uma sociedade onde impera a desigualdade, que aquilo que
é bom para uns não necessariamente o é para outros. O que nos conduz à nossa
hipótese inicial.
A legibilidade do espaço da cidade está associada a
existência de um código espacial construído espaço-temporalmente. Em todas as
escalas, das habitações aos edifícios monumentais, das áreas “privadas” ao
território como um todo, este código manifesta-se, não apenas como uma forma de
leitura do espaço, mas como um modo de viver, entender e produzir este espaço
(Lefebvre, 1991:48). Neste sentido esta legibilidade está associada às práticas
espaciais e ao imaginário social (espaços de representação) – e, por
conseguinte à possibilidade de apropriação deste espaço como valor de uso. A
busca de normatização deste espaço e sua adequação para os fins propostos pela sociedade
capitalista fazem com que esta possibilidade de apropriação seja esmagada pelo
potencial valor de troca que este espaço adquire.
De fato não podemos esquecer que nas práticas
espaciais a reprodução das relações social de produção é predominante – por
conseguinte as representações do espaço (domínio do concebido) “escravizadas
tanto pelo conhecimento quanto pelo poder, deixam apenas a mais estrita trilha
para os espaços de representação” (domínio do vivido) (Lefebvre, 1991:50). Por
conseguinte o valor de uso do espaço da cidade submerge ante sua potencial
mercantilização.
O “Estatuto da Cidade”, assim, ao privilegiar o valor de
troca em nome do ordenamento do espaço
da cidade, e ao moldar este espaço segundo a lógica hegemônica do que é
aceitável e desejável, contribui para apagar e ocultar as diferenças e para
restringir a possibilidade de apropriação e realização do espaço da cidade
enquanto valor de uso e obra. Enfim sobre o espaço almejado pelo “Estatuto da
Cidade” podemos fazer eco às palavras de Lefebvre (1991:51) de que
“Dentro deste espaço, e sobre este espaço, tudo é
abertamente declarado: tudo está dito
ou escrito. Exceto pelo fato que há muito pouco a ser dito – e menos ainda a
ser ‘vivido’, pois a experiência vivida é esmagada, banida pelo que é
‘concebido’” .
Não se trata de dizer, no entanto que este espaço não
abrigue contradições, pois se o assim o fosse seria infindável, a possibilidade
de mudança reside justamente nas contradições sociais e espaciais que abriga,
que derivam das práticas e da história deste espaço. A possibilidade de
transformação rumo ao espaço urbano e à cidade que sonhamos irá depender,
portanto, das forças sociais organizadas pelo direito à cidade, na medida em
que “mudar a vida! Mudar a sociedade! São preceitos sem sentido
sem a produção de um espaço apropriado”. (Lefebvre, 1991:59).
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Trabalho aceito em janeiro de 2003
[1] abastecimento de água, saneamento, eletricidade, escolas de 1° grau, comércio local, etc...
[2] Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
[3] Entre os trabalhos recentes com enfoques diversos sobre o “Estatuto da Cidade” temos Andrade (2001), Bassul (2001), Borzachiello (2001), Oliveira (2001). Na Internet temos Alfonsin (2001), Cymbalista (s/d)Freitas (S/D), Rolnik (2001)
[4] Estudos do processo de produção de habitações mostram-nos as especificidades dos diversos agentes produtores e como se apropriam das rendas, lucros e juros. No âmbito da habitação popular vide Bonduki e Rolnik (1982); Lima (1980); Santos (1977) entre outros, no circuito dos pequenos empreendedores vide Kleiman (1994) e no circuito dos empreendedores imobiliários vide Smolka (1987 e 1989); Lefebvre (1978); Malta Campos Fº (1989) entre outros.
[5] A renda diferencial (vide Marx Livro III) assume duas formas: a renda diferencial I, que advém das diferenças de fertilidade do solo e/ou características intrínsecas ao terreno; a renda diferencial II, proveniente das melhorias e investimentos de capital. Com base em Lamarche (1977), Smolka (1987) e Topalov (1974) para o solo urbano podemos descartar de inicio a fertilidade, mas não a posição e as características naturais do terreno como a vista, proximidade ao mar, reservas florestais, encostas com cobertura original. No caso urbano, portanto, a renda diferencial I poderia estar relacionada à situação, posição e características intrínsecas ao terreno; a renda diferencial II aos investimentos em infra-estrutura, equipamentos e serviços públicos.
A renda absoluta está relacionada à unicidade dos terrenos e a renda de monopólio configura-se ao haver uma ação ativa conjunta de proprietários para controlar, direta ou indiretamente, a escassez de terra (determinada, como para outros recursos, em função da oferta de terras semelhantes disponíveis, e das necessidades ou usos a que se destina. SMOLKA, 1987:42-43), exigindo um tributo extra sobre qualquer lote independente de suas vantagens locacionais.
[6] vide nota 3.
[7] Art 2º objetivos da política urbana inciso “VII - integração e complementariedade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconomico do Município e do território sob sua área de influência;”
[8] Art 2º objetivos da política urbana inciso “VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites de sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;”